LOGEMENT SOCIAL EN EUROPE ET AUX ÉTATS-UNIS

LOGEMENT SOCIAL EN EUROPE ET AUX ÉTATS-UNIS

Le concept de «logement social» est apparu au milieu du XIX^e siècle lorsqu’il a été clair pour les gouvernements que le problème de l’habitation populaire saine et confortable ne serait pas résolu par l’initiative des propriétaires immobiliers attachés au logement-marchandise subissant les fluctuations de l’offre et de la demande. Il est à remarquer que les industriels de pointe avaient compris – dès la fin du XVIII^e siècle – l’intérêt de disposer d’un personnel récupérant ses forces de travail dans les meilleures conditions. Par leurs décisions personnelles furent créés des prototypes de logements collectifs ou individuels: ainsi le Familistère de Godin à Guise, le village de Noisiel pour Menier, celui de Port-Sunlight près de Liverpool pour Lever, la cité-jardin de Krupp à Essen. Les hommes politiques finirent par s’intéresser à de telles expériences. À partir de 1889, un appareil législatif va se mettre en place dans toute l’Europe : il apportera l’aide de l’État aux constructions destinées à la population ouvrière tandis que les plus célèbres architectes de chaque pays contribueront à ce nouveau chantier qui a vu s’élever en un siècle quelques-uns des chefs-d’œuvre de l’habitat urbain.

La situation depuis la Seconde Guerre mondiale

Les dommages matériels causés par les hostilités entre 1939 et 1945 dépassèrent de loin ceux du premier conflit mondial et ils eurent lieu dans des pays que l’aviation, pour la première fois, attaqua à l’intérieur de leurs frontières. Ainsi la Grande-Bretagne, l’Allemagne, les Pays-Bas et l’U.R.S.S. En même temps que la remise en état du patrimoine industriel, il fallut donc lancer des programmes de logements d’une importance encore jamais atteinte. L’Allemagne de l’Ouest – nouveau leader en matière d’habitations sociales – atteint très vite les 500 000 réalisations par an. Elle est suivie par la Grande-Bretagne, puis par la France et l’Italie. Même l’Espagne, dernière au palmarès avant la guerre civile, aligne 100 000 logements annuels dès 1957. Entre 1958 et 1967, d’après les statistiques officielles – à manipuler avec précaution –, l’U.R.S.S. aurait construit 22 millions d’appartements.

Dans cette tâche d’une ampleur nouvelle, l’État, en Occident, est intervenu de façon massive au moyen d’investissements directs, d’emprunts, d’octroi de primes et de subventions ainsi que par l’accord d’avantages fiscaux à des associations de construction à but non lucratif. S’avançant même plus loin dans la voie réglementaire, il a fixé des normes impératives de surface et manipulé le système des loyers. Ignorant ces problèmes, les dirigeants des pays de l’Est, incapables de satisfaire les besoins de leurs peuples en biens de consommation, dérivèrent l’épargne vers des programmes d’acquisition d’un logement et surtout d’une résidence secondaire, les fameuses «datchas».

Mais la différence majeure entre les deux blocs résidait dans l’attitude vis-à-vis du foncier dont les responsables politiques de l’Occident n’ont pour ainsi dire jamais eu la maîtrise. La rareté des terrains à bâtir conduisit à une hausse des prix et à une spéculation forcenée qui a trouvé en France son champ d’élection: l’augmentation atteignit 1 200 p. 100 entre 1952 et 1962 dans le XVI^e arrondissement de Paris, 830 p. 100 dans les XIX^e et XX^e – quartiers populaires – alors que le coût de la construction se contentait de doubler.

Différents moyens s’offrent pour mettre en place une politique foncière qui permette de satisfaire le besoin en logement des couches laborieuses de chaque population. L’expropriation est très coûteuse; l’impôt foncier ne donne qu’un faible rendement, afin de ménager les propriétaires. La planification de l’utilisation des terrains à bâtir et la constitution de réserves foncières se révèlent les méthodes les plus employées, avec des fortunes diverses. La collectivisation du sol – théorisée en France dès les années 1880 – n’a pas dépassé, sauf dans les pays nordiques, le stade d’un thème électoral d’ailleurs très limité.

Quelques législations spécifiques

Bien qu’offrant certains points communs, chaque nation européenne se trouve dans une situation particulière. Nous présenterons les plus originales dans l’ordre d’apparition de la législation sur le logement depuis la fin du XIX^e siècle.

La Belgique: le règne de la propriété

C’est dans le «paradis du capitalisme», pour reprendre une expression de Marx, que se dégage, pour la première fois en Europe, une amorce de législation cohérente concernant le logement populaire. Votée en 1889, elle autorise la Caisse générale d’épargne de l’État à faire des prêts en faveur de la construction ou de l’achat d’habitations ouvrières. L’opération a surtout profité aux couches supérieures des salariés mais tout restait à inventer pour les familles dont les revenus se situaient en deçà de la moindre possibilité de possession immobilière. La loi de 1919 institua une Société nationale des habitations à bon marché, financée par l’État, qui a contribué, de façon notable, à améliorer l’habitat des travailleurs belges: de 1919 à 1969, elle permit la construction de 200 000 logements sociaux.

Après la Seconde Guerre mondiale, la Belgique se relève rapidement. De 1962 à 1974, on édifie dans ce pays une moyenne de 37 000 logements par an, mais ce chiffre est inférieur aux besoins. La spéculation foncière bloque de nombreux programmes, particulièrement à Bruxelles qui redevient une capitale européenne. Une enquête nationale, menée en 1961, aboutit au chiffre de 400 000 habitations insalubres non améliorables. La lutte contre les taudis est considérée comme prioritaire, tandis que les pouvoirs publics favorisent l’épargne-logement dans un but de stabilité sociale.

Après la révision de la Constitution dans un sens fédératif, la loi de 1974 confie aux régions – Wallonie, Flandre, Grand-Bruxelles – la politique du logement et de la rénovation urbaine. À la fin de l’année 1984, la Société nationale du logement, nouvelle dénomination de la Société nationale des habitations à bon marché depuis 1956, est supprimée et remplacée par trois sociétés régionales. Cet éclatement fait apparaître des disparités entre la Wallonie, où l’industrie a vieilli, entraînant des phénomènes de paupérisation, et la Flandre exportatrice qui a le revenu moyen le plus élevé de la Belgique: c’est dans cette région que la construction neuve connaît actuellement ses meilleurs résultats.

La Grande-Bretagne: le royaume des locataires

Les principaux industriels britanniques jouèrent un rôle de pionniers, dès le XVIII^e siècle, en assurant à leurs ouvriers des modèles de logements aussi variés que confortables, et les municipalités les ont très vite relayés dans cette fonction paternaliste. Après la loi de 1890, extrêmement détaillée, un corpus complet de textes intéressant l’habitation et l’urbanisme a été peu à peu constitué jusqu’à ces dernières années. De 1919 à 1940, près de 300 000 logements sont édifiés chaque année en Grande-Bretagne, sans pour autant régler d’une manière définitive la question de l’overcrowding (surpeuplement).

Au cours de la Seconde Guerre mondiale, 200 000 maisons furent détruites, 4 millions plus ou moins endommagées. Cette catastrophe ne prit pas les Britanniques au dépourvu: 1940, création du ministère des Travaux publics; 1942, mesures de standardisation édictées par le ministère du Travail: les modèles de briques sont ramenés de 17 à 2, ceux des portes de 40 à 4, ceux des fenêtres de 300 à 30. Dès 1944, le gouvernement peut fournir aux municipalités 200 000 bungalows de quatre types à monter rapidement.

Le gouvernement travailliste obtient de substantielles augmentations de salaires pour les travailleurs du bâtiment et interdit les habitations de luxe. Par la loi de 1946, il décide la création de quinze villes nouvelles devant abriter 1 million de personnes. Grâce aux expériences de cités-jardins menées en Grande-Bretagne depuis l’après-guerre, les membres des corporations chargés de cette tâche surent la remplir presque sans commettre d’erreurs.

Or le gel des loyers, instauré en 1915, n’avait été que peu à peu levé pour certaines catégories de logements et il ne fut totalement supprimé qu’en 1957: depuis les années 1920, la promotion locative privée décroissait sans cesse en Grande-Bretagne. Par ailleurs, la guerre des pouvoirs locaux – le centre de Londres est divisé en treize boroughs (quartiers), véritables entités autonomes – et l’asphyxie bureaucratique qui gagnait peu à peu la machinerie du logement social concouraient à dégrader une situation jusque-là favorable. Ce malaise a fini par se traduire en chiffres. En 1972, on avait encore construit 242 000 logements. Dix années plus tard, on atteignait seulement 55 000, un score pouvant être comparé à celui des années de guerre (44 000) et que ceux de Londres confirmaient. 1976: 24 190 logements; 1979: 10 944; 1983: 5 465. Dès 1972, 208 000 familles étaient inscrites sur les listes d’attente des boroughs de la capitale et le nombre des sans-domicile-fixe augmentait, jusqu’à atteindre 33 000 personnes repérées en 1986.

Pendant ce temps, une véritable révolution se préparait. Après la défaite des conservateurs aux élections de 1974, Margaret Thatcher prend la tête de la fraction ultralibérale de leur parti l’année suivante. En mai 1979, les tories l’emportent et M^me Thatcher devient la première femme Premier ministre du Royaume-Uni. Le démantèlement du secteur public non rentable figurait dans son programme. En 1980, les occupants des logements sociaux reçoivent le droit d’acheter celui où ils résident – depuis au minimum deux ans – à un prix inférieur d’au moins 30 p. 100 à celui du marché. La décote peut même atteindre jusqu’à 60 p. 100, voire 70 p. 100 après quinze ans de location.

Ce coup de tonnerre dans le ciel trop longtemps serein du municipalisme marquait le début d’une offensive qui allait peu à peu se développer sur plusieurs fronts. Faute peut-être d’avoir su s’adapter au changement des mentalités, le logement social britannique devait changer complètement de structure et de physionomie. En vertu de la loi votée à l’instigation de M^me Thatcher, plus d’un million de logements sociaux furent vendus en Grande-Bretagne et au pays de Galles entre 1979 et 1987: le taux des propriétaires-occupants s’est élevé à 65 p. 100 au Royaume-Uni contre 52 p. 100 dix ans plus tôt. Reste que le problème du logement des «exclus» n’a toujours pas reçu de solution, à part celles qui sont fournies par les organisations caritatives, autrement dit un retour à la période victorienne...

L’Allemagne: la rationalisation du bâtiment

La monarchie prussienne qui dominait l’Allemagne depuis le début du XIX^e siècle nourrissait des préoccupations sociales et elle assura peu à peu le logement de ses fonctionnaires et du personnel des chemins de fer. Cependant, malgré les efforts des sociaux-démocrates qui se montraient partisans de la nationalisation de l’immobilier, il fallut attendre l’installation de la République de Weimar pour voir vraiment débuter la construction sociale en Allemagne. À partir de 1924 et jusqu’en 1932, l’Allemagne bâtit une moyenne de 250 000 logements par an, chiffre qui devait se maintenir sous le régime hitlérien. Mais le nazisme a répudié les grands ensembles locatifs de la période précédente, préconisant les lotissements de maisons individuelles situées à la campagne et destinées à rattacher l’homme allemand au sol de sa patrie, source des nouvelles valeurs du «Reich de mille ans».

L’année zéro (1945) soulève des questions inconnues après la défaite de 1918: de nombreuses villes sont détruites à 80 p. 100 et il faut assurer le logement de 10 millions de réfugiés de l’Est (Prusse-Orientale, Silésie, Sudètes). Pendant plusieurs années, la majeure partie de la population urbaine vit dans des caves et des baraquements. La reprise économique ne démarre qu’après la réforme monétaire de 1948. Le gouvernement Adenauer promet de 400 000 à 500 000 logements par an, un chiffre qu’aucune nation européenne n’avait jamais atteint dans le passé, et ce pari est tenu. Avec l’accord des syndicats, les deux tiers des 2 273 000 logements construits de 1950 à 1954 furent des logements sociaux pour lesquels l’État supporta jusqu’à la moitié du coût.

La République fédérale devient le pays le plus urbanisé d’Europe: 25 p. 100 de la population (15 millions) vit dans des agglomérations de plus de 200 000 habitants et 7 p. 100 (4 millions) dans des villes comprises entre 100 000 et 200 000 habitants. Adeptes plus ou moins avoués du libéralisme, les dirigeants de ce pays s’affirment fidèles à l’économie de marché. Considérant que chaque ménage solvable est maintenant logé – ce que des enquêtes récentes infirment –, l’État tente de se désengager par diverses mesures. Ainsi, depuis 1940, les sociétés de logement d’intérêt public – 1 800 aujourd’hui – qui bâtissaient surtout des habitations collectives bénéficiaient d’un statut fiscal préférentiel puisqu’elles ne payaient ni l’impôt sur les bénéfices ni celui sur la fortune. À la suite d’une proposition du gouvernement Kohl, cet avantage a été supprimé en 1990. Or la réunification a posé de nouveaux problèmes en attribuant aux organisations de logement social de l’Ouest le patrimoine de celui de l’Est, presque totalement dégradé à l’exception de celui de certains quartiers de Berlin. Il va falloir inventer des mesures et trouver des financements.

Dans l’ancienne République démocratique allemande, créée en 1949, on dut attendre 1971 et le VIII^e congrès du Parti socialiste unifié d’Allemagne (S.E.D.) pour que soit adopté un programme d’ensemble prévoyant la construction de 3 millions de logements jusqu’en 1990. D’après les statistiques officielles – mais sont-elles fiables? –, 1 400 000 furent construits et 600 000 modernisés entre 1973 et 1983. Ces logements étaient attribués par les municipalités, les commissions-logements des quartiers ou celles des syndicats. Le montant du loyer était insuffisant, de 5 à 6 p. 100 du revenu global des ménages. La plupart de ces logements se situaient dans des immeubles collectifs calqués sur ceux des grands ensembles éparpillés alors dans toute l’Europe, mais il existait un secteur pavillonnaire encouragé par une loi de 1971. Il devait prendre de l’ampleur – les services officiels signalaient une forte demande en ce sens, surtout en zone rurale – et atteindre 10 à 15 p. 100 si la réunification du pays ne s’était pas faite. La progression avait été continue de 1978 (12 000 maisons individuelles) à 1984 (131 000).

La France: des grands ensembles à la «réhabilitation»

Cinquante ans après la première loi (1894) qui permettait à la Caisse des dépôts de seconder l’État dans son nouveau rôle de promoteur immobilier, le logement populaire français se caractérisait par le surpeuplement, l’insalubrité et l’inconfort. À Paris, plus de 150 000 personnes croupissaient dans les seize îlots insalubres classés en 1906 et en 1919 par les techniciens du casier sanitaire de la Ville (fichier de toutes les habitations parisiennes, créé en 1894 par M. Juillerat). De 1920 à 1928, le nombre de logements construits avec l’aide des pouvoirs publics n’avait pas dépassé 60 000 et la loi Loucheur (1928) n’en prévoyait que 260 000 à bâtir en cinq ans. En 1939, 2 p. 100 seulement des Français (env. 900 000 personnes) vivaient en habitations à bon marché (H.B.M.), terme retenu depuis le Congrès international des habitations ouvrières réuni à Paris en 1889.

La période suivant la Libération est marquée par la guerre d’Indochine qui absorbe l’ensemble de l’aide accordée par le plan Marshall. Mais on ne peut plus se contenter de mesures au coup par coup pour résoudre le problème du logement: toutes catégories confondues, il offre l’image la plus dégradée de l’Europe industrielle. Or les crédits sont limités car le gouvernement a donné la priorité à l’investissement des entreprises et à la modernisation de l’économie tandis que ni les architectes et encore moins les entreprises n’ont la moindre expérience des programmes de masse qui s’imposent enfin: le cap des 200 000 logements par an ne sera dépassé qu’en 1955.

Commence alors le temps des grands ensembles, modernes lieux d’utopie sociale où certains croient voir errer l’ombre de Fourier. Le prolétariat français y découvre l’air, la lumière, la salle de bains et les W.-C. intérieurs – mais les préoccupations esthétiques étaient quelque peu délaissées. Cet aspect terne va susciter le rejet de la génération née dans les barres et dans les tours: elle devient plus exigeante vis-à-vis de l’architecture, des services annexes, de l’environnement. À partir de 1986, les organismes d’habitations à loyer modéré – le sigle H.L.M. a remplacé celui d’H.B.M. – se résoudront à faire sauter les barres les plus symboliques des quartiers de banlieue devenus «chauds».

Toutefois, la question du logement social n’était nullement réglée malgré le sommet atteint en 1973 avec 556 000 réalisations. Dix ans plus tard, c’est la chute, qui se traduit par 295 000 logements pour 1984. Sur ces deux chiffres, le pourcentage concernant la part des maisons individuelles s’établissait d’abord à 47 p. 100, ensuite à 66 p. 100. L’accession à la propriété remporte en effet toutes les faveurs des gouvernements qui la facilitent par de nombreuses mesures dont l’épargne-logement est la plus spectaculaire. Il est pourtant notoire que, dans le domaine du logement collectif, de graves dégâts ont été commis depuis la période de la reconstruction: rupture de la continuité bâtie, destruction de quartiers populaires, apparition de zones-dortoirs, ségrégation de la population en fonction de la nature sociale ou libre des logements. La «réhabilitation» s’impose comme le concept clé des années 1980 en matière de logement social, et il semble que ce grand défi soit en passe d’être relevé.

L’Italie: le plan Fanfani

Malgré une loi créant en 1903 les instituts autonomes pour l’habitation populaire – elle accordait, par le biais de ces organismes, une large autonomie aux communes pour construire des logements ouvriers –, la situation du parc social d’habitation n’était guère brillante à l’issue de la Première Guerre

mondiale. Une fois au pouvoir, en 1925, Mussolini résolut de bloquer l’extension des villes aux fins de «ruraliser» le prolétariat. Il se contenta donc de créer six villes nouvelles sur l’emplacement des marais Pontins, véritable couronne de bidonvilles – officiels – autour de Rome et quelques immeubles pilotes dans les grandes cités.

En 1945, on dénombrait 1 100 000 logements détruits et plusieurs centaines de milliers endommagés. En 1949, la loi Fanfani amorce une initiative d’envergure. Il s’agissait de réduire le chômage et de loger les travailleurs par l’essor du bâtiment en faisant appel à une contribution nationale. Grâce à un système de cotisations versées conjointement par les employeurs et leur personnel et destinées à financer la construction d’immeubles devenant ensuite propriété de l’État, une dynamique s’établit. On passa de 92 000 logements achevés en 1951 à 450 000 en 1964. Mais ce chiffre retomba à 283 000 en 1969, année qui vit les Italiens manifester pour obtenir des mesures d’urgence. Une loi a redonné vie en 1971 aux instituts autonomes (I.A.C.P.). Désormais, sous le contrôle des vingt régions administratives qui possèdent leur propre législation du logement depuis 1976, les I.A.C.P. – au nombre d’une centaine – détiennent 78 p. 100 du patrimoine public total, 800 000 logements collectifs et 200 000 en accession.

Longtemps nation rurale, l’Italie a toujours eu une préférence marquée pour la propriété unifamiliale. La prospérité a permis la réalisation de ce rêve, d’autant plus que l’épargne est en Italie une vertu nationale. De 46 p. 100 en 1951, le nombre des propriétaires-occupants est passé à 67 p. 100 en 1985. Avec leur expérience centenaire, les coopératives ont facilité l’accomplissement de cette aspiration traditionnelle: les trois plus importantes d’entre elles se partagent un patrimoine d’un million de logements et elles édifient entre 30 000 et 45 000 maisons par an. Les I.A.C.P. et les coopératives assurent donc une fonction irremplaçable dans le logement social italien, mais celui-ci constitue également une branche de l’économie «souterraine», très active dans la péninsule. L’importance de la construction illégale, sans permis de construire ni certificat d’habitabilité, s’établirait entre 50 000 et 80 000 logements par an en Italie, un record européen.

L’Espagne: une politique exemplaire en matière de logement social

Même pendant la guerre civile, Franco se préoccupait du logement social; déjà, en 1911, une loi avait soulevé la question sans se donner les moyens de la résoudre. Jusqu’en 1950, les résultats obtenus furent dérisoires mais, en 1957 – année de la création du ministère du Logement –, le chiffre de 100 000 logements fut dépassé et il ne cessa de croître pour atteindre 397 000 en 1973. La presque totalité de ce parc avait été édifiée au moyen de fonds publics et avec la volonté de permettre l’accession à la propriété: le taux de propriétaires-occupants deviendra l’un des plus élevés d’Europe; il atteindra 64 p. 100 dès 1970. L’État unitaire du Caudillo ne lui survécut pas. À partir de 1978, les dix-sept communautés autonomes de l’Espagne sont devenues responsables de leur parc de logements, le gouvernement central n’intervenant que pour dicter des normes et prendre l’initiative de mesures fiscales incitatives. La promotion publique s’est effondrée: 34 000 logements en 1976, 692 en 1978. Il restait malgré tout des exclus en Espagne puisque le plan de 1973 comptabilisait 113 526 agglomérations de baraques abritant 557 630 personnes. Des mesures de résorption ont été adoptées, complétées par un plan de réhabilitation de l’habitat vétuste. Non seulement l’Espagne n’accuse plus aucun retard sur le reste de l’Europe industrielle, mais encore le dépasse-t-elle par le nombre de ses propriétaires-occupants.

L’ex-U.R.S.S.: l’échec de la nationalisation

Les premiers ouvriers russes, au début du XX^e siècle, vivent dans des conditions de logement qui battent tous les records d’insalubrité. L’avènement du pouvoir soviétique ne change presque rien à cette situation que les destructions massives de la Seconde Guerre mondiale aggravent encore. Depuis les années 1960, la population urbaine a dépassé celle de la campagne. Le parc locatif public, composé essentiellement d’immeubles, s’élève à 80 p. 100 en Russie et en Estonie, à 60 p. 100 dans les républiques sud-européennes et centre-asiatiques. Il comprend le stock directement géré par les communes et celui des entreprises. Mais on compte en ville 22 p. 100 de propriétaires-occupants tandis que les résidences secondaires, sous forme de datchas – construites en bois par des artisans locaux –, dépassent les 3 millions d’unités autour de Moscou. La crise n’a jamais été résolue depuis la fin de la guerre, et plus de 12 millions de ménages – 22 p. 100 de l’ensemble – sont inscrits sur des listes d’attente. L’objectif officiel affiché avant les bouleversements des années 1980 était d’attribuer à chaque ménage un logement comprenant une chambre par personne. Nul ne sait aujourd’hui, les problèmes du ravitaillement l’emportant sur tous les autres, avec quels moyens une politique du logement pourra voir le jour dans la nouvelle Russie et chez ses partenaires.

Les États-Unis: l’influence de la philanthropie

Bien que les slums (quartiers pauvres) de New York et de Chicago aient soulevé l’indignation des enquêteurs sociaux depuis la fin du XIX^e siècle, c’est seulement à partir du New Deal lancé par le président Roosevelt en 1932 que l’on peut parler d’une politique fédérale du logement aux États-Unis: la Public Housing Administration (P.H.A.) est chargée, pour la première fois, de distribuer des crédits publics aux municipalités. Par une loi de 1937, des normes financières vont faciliter l’accession à la propriété, ce qui constituera un facteur essentiel dans l’expansion économique après 1945. Les banlieues s’étendront, entraînant une forte demande en véhicules automobiles.

Toutefois, en 1973, sous la présidence de Richard Nixon, l’aide à l’accession disparaît mais on ne touchera pas à l’aide à la location, instituée en 1965. Elle est en effet destinée aux familles ayant un revenu juste supérieur à celui qui est exigé pour solliciter un logement public: conformément à l’éthique libérale, ce secteur ressemble à une œuvre philanthropique, car il comporte seulement 1,2 million d’unités (1988) sur 88 millions de logements existants aux États-Unis, soit 1,4 p. 100 du parc.

Avec l’administration Reagan, dont le but explicite était de réduire partout le rôle de l’État, la part du budget fédéral réservée au logement social est passée de 31 milliards de dollars en 1978 à 9,5 en 1987. Le logement n’étant plus considéré comme l’un des moteurs de la croissance, le gouvernement en a fait retomber la charge sur les autorités locales, États et municipalités.

Encyclopédie Universelle. 2012.